Länsi-Pohjan terveyspalvelujen ulkoistusta koskevan selvitystyön ensimmäinen vaihe on valmistunut

Länsi-Pohjan sairaanhoitopiiri ja sen jäsenkunnat ovat vuoden 2018 alusta lähtien ulkoistaneet Meri-Lapin terveyspalveluja Mehiläinen Länsi-Pohja Oy:n tuotettavaksi. Vuodenvaihteessa ulkoistussopimus siirtyi Lapin hyvinvointialueelle.

Sote-uudistuksen voimaanpanolaki vaatii, että hyvinvointialueen täytyy selvittää, estääkö ulkoistussopimus hyvinvointialuetta toimimasta uusien hyvinvointialuetta koskevien lakien mukaan. Jos sopimus esimerkiksi rajoittaa hyvinvointialueen valvonta- tai ohjausvaltaa tai vaarantaa Lapin asukkaiden yhdenvertaisuuden, hyvinvointialueella on lain mukaan valta todeta sopimus mitättömäksi tai irtisanoa se. Lain mukaan hyvinvointialueen täytyy tehdä mahdollisesti tarvittavat toimet tämän vuoden lokakuun loppuun mennessä.

Viime kesäkuussa aluehallitus päätti kutsua professori (emeritus), OTT Juha Karhun ja sairaalaneuvos, TtT Hannu Leskisen selvityshenkilöiksi selvittämään sopimuksen mahdollisia muutostarpeita sekä mitättömyyden ja irtisanomisen edellytyksiä. Selvitystyön etenemistä seurasi aluehallituksen nimeämä seurantaryhmä.

Selvityshenkilöt luovuttivat selvityksen aluehallitukselle 25. tammikuuta. Aluevaltuusto sai selvityksen tiedoksi 6. helmikuuta pidetyssä valtuustoseminaarissa. Aluehallitus päättää jatkotoimenpiteistä kokouksessaan 22. helmikuuta.

 

Tiivistelmä selvityksestä

Lapin hyvinvointialueen aluevaltuusto päätti 31.3.2022 antaa aluehallituksen tehtäväksi valmistella aluevaltuuston päätöksentekoa varten selvitys kuntien ja kuntayhtymien tekemien sopimusten mahdollisesta mitättömyydestä tai irtisanomisesta voimaanpanolain, rajoituslain tai muun lainsäädännönperusteella siten, että aluevaltuustolla on edellytykset päätöksellään mitättömyyden osalta todeta ja/tai irtisanomisen osalta päättää sopimuksen tai sen ehdon mitättömyydestä ja/tai irtisanomisesta lain vaatimassa aikataulussa. Aluehallitus päätti 23.3.2022 selvittää sopimusten mahdollisia muutostarpeita ja neuvotella niistä sopimusosapuolten kanssa, ja aluevaltuusto päätti 31.3.2022 edellyttää, että aluehallituksen tekemä selvitys mahdollisista muutostarpeista ja sopimusosapuolten välisistä neuvotteluista tuodaan aluevaltuustolle tiedoksi.

Selvitys kohdistuu erityisesti Mehiläinen Länsi-Pohja Oy:n sekä Kemin, Keminmaan, Simon, Tornion ja Länsi-Pohjan sosiaali- ja terveydenhuollon ja sairaanhoitopiirin (LPSHP) kuntayhtymän 14.12.2017 ja 21.12.2017 allekirjoittamaan palvelusopimukseen (jäljempänä Palvelusopimus). Palvelusopimuksen tarkoituksena on sopimuksessa määrättyjen terveyspalveluiden tuottaminen Kemin ja Tornion kaupunkien sekä Simon kunnan asukkaille ja erikoissairaanhoidon palvelujen tuottaminen myös Keminmaan, Simon, Tervolan ja Ylitornion asukkaille sekä niille henkilöille, jotka ovat valinneet jonkun omistajakunnista tai LPSHP:n terveyspalvelujensa palveluntuottajaksi. Sopimus on sovittu olemaan voimassa 15 vuotta palvelutuotannon alkamisesta (1.6.2018).

Oikeudellinen tausta

Selvityksen oikeudellisena taustana on laki sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (ns. voimaanpanolaki). Voimaanpanolain 29 §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetään hyvinvointialueen ottavan kantaa siihen, miten Palvelusopimuksen tyyppinen ostopalvelusopimus vaikuttaa hyvinvointialueen järjestämisvastuuseen ja velvollisuuteen järjestää palvelut yhdenvertaisesti kaikille hyvinvointialueen asukkaille. Selvityksessä on tätä arviointia varten tarkennettu järjestämisvastuun sisältöä erityisesti suhteessa hyvinvointialueen tosiasiallisiin mahdollisuuksiin palvelujen tarpeen, määrän ja laadun määrittelemiseen. Voimaanpanolain 29 §:n 1 momentin 2 kohta antaa hyvinvointialueelle toimivallan todeta sille siirtyvä sopimus mitättömäksi tai päättää sopimuksen irtisanomisesta.

Voimaanpanolain 29 §:n 1 momentin 2 kohtaa voidaan kuitenkin soveltaa vain, jos on ilmeistä, ettei hyvinvointialue tosiasiallisesti vastaa palvelujen järjestämisvastuuseen kuuluvasta päätösvallasta. Tällainen voi tilanne olla 
-    jos yksityisen palvelutuottajan vastaa julkisen vallan käyttöön liittyvien tehtävien valmistelusta tai 
-    jos ostopalvelusopimus rajoittaa hyvinvointialueen valvonta- tai ohjausvaltaa taikka 
-    jos asukkaiden palvelujen saatavuus toteutuu sopimuksen perusteella olennaisesti eri tavoin hyvinvointialueen muiden asukkaiden palvelujen saatavuuteen nähden. 
Lisäksi edellytetään, että ostopalvelusopimuksen taloudellinen arvo muodostaa merkittävän osuuden hyvinvointialueen käyttömenoista ja että ostopalvelusopimuksen kohteena on sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen näkökulmasta keskeinen tehtävä.

Palvelusopimuksen toiminnallinen ja taloudellinen tausta

Selvityksen lähtökohta oli, että voimaanpanolain 29 §:n soveltaminen edellyttää Palvelusopimuksen toiminnallisten ja taloudellisten vaikutusten arviointia. Näitä vaikutuksia koskevaa tietoa haettiin monista erilaisista sosiaali- ja terveydenhuollon tilastoista. Selvityksessä myös vertailtiin Lapin maakunnassa vuoden 2022 loppuun saakka toimineen kahden sairaanhoitopiirin, Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin ja Lapin sairaanhoitopiirin, toiminnan ja talouden kehitystä. Selvityksessä kerättiin ja jäsenneltiin Palvelusopimuksen syntyyn, toiminnallisiin vaikutuksiin ja ohjaukseen liittyvää kokemustietoa haastattelemalla keskeisiä toimijoita. Palvelusopimuksen vaikutuksia arvioitiin myös suhteessa Palvelusopimuksessa asetettuihin tavoitteisiin.

Selvityksen johtopäätöksiä

Käytettävissä oleva tieto ei antanut mahdollisuuksia kattavaan ja tyhjentävään kokonaisarvioon Palvelusopimuksen toiminnallisista ja taloudellisista vaikutuksista. Tehtävissä ollut vertailu Länsi-Pohjan sairaanhoitopiirin ja Lapin sairaanhoitopiirin talouden ja toiminnan kehityksen sekä tehokkuutta koskevien tietojen välillä ei kuitenkaan osoittanut merkittäviä eroja. Itse Palvelusopimuksessa asetettuja tavoitteita ei taloudellista tavoitetta lukuun ottamatta ole konkretisoitu siten, että tavoitteiden toteutumista olisi voitu tarkemmin arvioida, erityisesti ottaen huomioon Palvelusopimuksen lyhyen toiminta-ajan. Taloudellisen tavoitteen osalta voitiin todeta, että Länsi-Pohjan ulkoistetun palvelun kustannukset olivat vuoden 2016 tasosta kasvaneet vuoteen 2021 mennessä 11,2 %. Vertailu Lapin sairaanhoitopiiriin osoitti, että vastaava kustannusmuutos vuosilta 2016 ja 2021 kaikkien toimintakulujen osalta oli 10,4 %. Lisäksi palveluiden käyttö alueiden kesken on muuttunut entistä samankaltaisemmaksi. Vertailussa esitetyissä kustannusmuutoksissa ei ole otettu huomioon sairaanhoitopiirien talouteen muodostuneita yli-/alijäämiä.

Sopimusneuvotteluista

Voimaanpanolain 29 §:n 6 momentti edellyttää, että hyvinvointialueen on ennen sopimuksen tai sen ehdon mitättömyyden toteamista tai irtisanomista koskevan päätöksen tekemistä neuvoteltava ostopalvelusopimuksen yksityisen sopimusosapuolen kanssa. Neuvotteluvelvollisuuden taustana on yksityisen toimijan omaisuudensuojana turvattu luottamus sopimuksen sitovuuteen. Julkinen toimija täyttää neuvotteluvelvollisuutensa käymällä yksityisen sopijapuolen kanssa asianmukaiset ja aidot neuvottelut. 

Neuvottelujen tavoitteena on löytää ja muotoilla Palvelusopimukseen sellaiset muutokset, joiden jälkeen Palvelusopimus on ”sote-yhteensopiva”. Lapin hyvinvointialueen neuvotteluaseman määrittävät hyvinvointialueelle kuuluva järjestämisvastuu ja velvollisuus palvelujen yhdenvertaiseen toteuttamiseen. Selvityksessä on esimerkein tarkemmin kuvattu, millaisia muutoksia sopimuksen joihinkin ehtoihin olisi tehtävä tällaisen ”sote-yhteensopivuuden” saavuttamiseksi.

Neuvotteluissa on myös nostettava esiin kysymys Palvelusopimuksen tavoitteiden muuttamisesta. Lapin hyvinvointialue ei voi yhdenvertaisuuden vaatimuksen takia asettaa jotain osaa alueestaan toisten edelle. Palvelusopimuksen tavoitteita on siten mukautettava niin, että niissä otetaan huomioon ostopalvelusopimuksen kattaman toiminnan ja sen kehittämisen vaikutukset koko Lapin hyvinvointialueella. Tavoitteisiin on myös lisättävä Lapin hyvinvointialueen palvelustrategian merkitys kaikessa toiminnassa.

Länsi-Pohjan keskussairaalan asema

Kemin sairaalatoiminnan suhteen on viime aikoihin asti tehty lainsäädäntötoimia. Sairaalan toiminnan turvaamiseksi lisärahoituksella on annettu poliittisia lupauksia. Kemin sairaalan toiminta kytkeytyy erikoissairaanhoidon kokonaisjärjestelyihin Lapin hyvinvointialueella. Palvelusopimukseen sisältyvää sairaalan säilymistä koskevaa tavoitetta on neuvotteluissa pyrittävä täydentämään näillä näkökohdilla. Reunaehtoja sairaalan toiminnan suhteen käytäville neuvotteluille asettavat niin kustannustehokkuuteen ja henkilöstön saatavuuteen liittyvät kuin alueelliset arvonäkökohdat. Toiminnallisesti kestävällä perustalla oleva päivystävä sairaala tarvitsee ydintoimintojensa tueksi lähtökohtaisesti tietyn volyymin. Siksi on pohdittava, missä määrin Palvelusopimus voidaan niveltää vahvemman alueellisen sote-integraation toteuttamiseen Meri-Lapin alueella Palvelusopimuksen alkuperäisen tavoitteen mukaisesti. 

Jatkotoimet neuvottelujen päättymisen jälkeen

Siinä tapauksessa, että kevään 2023 aikana käytävissä neuvotteluissa saavutetaan yhteisymmärrys Palvelusopimuksen muuttamisesta, on voimaanpanolain 29 §:ssä edellytetyllä tavalla selvitettävä, voidaanko muutokset toteuttaa hankintalain estämättä. Jos neuvotteluissa ei saavuteta yhteisymmärrystä tai jos hankintalaki estää välttämättömien muutosten tekemisen Palvelusopimukseen, Lapin hyvinvointialueen valtuuston on päätettävä sopimuksen irtisanomisesta tai todettava sopimus mitättömäksi. Nämä päätökset on tehtävä viimeistään 31.10.2023.